Saturday, May 12, 2007

Zahlensalat !

Fritz Schäffer brauchte keine Steuerschätzer. Der erste Bundesminister der Finanzen von 1949 – 57 schaffte es, in seiner Amtszeit ein Plus von 8 Mrd DM zu erwirtschaften, was heute etwa 35 Mrd € entsprechen würde. Nach dem Aufbewahrungsort des „Reichskriegsschatzes“ in der Spandauer Zitadelle wurde seine sparsame Haushaltsführung Finanzpolitik des Juliusturms genannt. Um ein solches Ergebnis zu erreichen, brauchte der katholische Bayer keine externe Expertise. Der „Arbeitskreis Steuerschätzung“ bestehend aus Bundesministerium für Finanzen, für Wirtschaft, den sechs „großen Wirtschaftsinstituten“, dem statistischen Bundesamt, der deutschen Bundesbank, dem Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, den Länderfinanzministern und den kommunalen Spitzenverbänden nahm erst 1955 seine Arbeit auf. Nachdem Schäffers Guthaben für die Bundeswehr verwendet wurde, gab es seither allenfalls gelegentlich einen annähernd ausgeglichenen Haushalt. Die offen ausgewiesene Verschuldung der Bundesrepublik Deutschland beträgt 1,5 Billionen Euro. Die vom Bundespräsident Horst Köhler, neben dem Finanzminister der einzige Ökonom in den höchsten deutschen Staatsämtern (allerdings mit internationaler Erfahrung bei Osteuropabank und Internationalem Währungsfonds), bezifferte die versteckte und offene Verschuldung (ungedeckte Pensionszusagen für Beamte, nicht durch zukünftige Beitragszahlungen gedeckte Rechtsansprüche aus der Sozialversicherung) auf über 7 Billionen €. Grund genug sich einmal mit dem Erkenntnisgewinn auseinander zu setzen, den die alljährliche Schätzung uns wirklich bringt. Und jener Arbeitskreis Steuerschätzung bringt die Republik zum Jubeln. Nahezu unendliche Ausgabenzuwächse werden Bund und Ländern in Aussicht gestellt und wecken schon Begehrlichkeiten aller Art. Und das wohl kaum zu Recht.

Zweimal im Jahr trifft sich der geballte ökonomische Sachverstand in Form des Arbeitskreises. Im Mai wird eine große Prognose für die nächsten 5 Jahre gewagt, Anfang November ein wenig auf die kurzfristige Sicht korrigiert. Aber auch mit einer gewissen Unschärfe. Die Steuereinnahmen 2002 etwa waren um 6 Mrd € höher als noch am 6. November desselben Jahres vom Schätzerkreis erwartet. Das ist eine Ungenauigkeit von 3 Mrd € pro Monat. Aufs Jahr hochgerechnet ergäbe das einen Korridor von rund 36 Mrd. €.

Auf vier Jahre ergeben das rund 120 Mrd € Schwankungsbreite. Und in denen bewegen sich die mit viel Euphorie verkündeten 87 Mrd € zusätzlichen Einnahmen des Bundes bis 2011. Und die Homepage des Bundesministers der Finanzen beeilt sich, zeitgleich mit der Veröffentlichung mit einer hübschen interaktiven Grafík klar zu machen: Bus auf ein paar Milliärdchen ist das alles schon verplant. Wer das für zu kurzfristig hält, dem sei ein weiteres Zahlenbeispiel vorgehalten:

Die letzte Schätzung, die sich also an der Realität bewähren kann, stammt aus dem Jahr 2002. Damals schätzte man die Steuereinnahmen des Bundes des Jahres 2006 auf satte 231,3 €, 27,4 mehr als die tatsächlich erreichten blassen 203 Milliarden €, fast jenen Betrag, der in der Herbstschätzung 2006 für das Jahr 2007 (230,5 Mrd €) ausgewiesen wurde. Vergleicht man die Schätzung von 2002 mit den realen Ergebnissen so ergibt sich ein Minus von satten 91,9 Mrd € alleine für den Bund. Das sind nur 6 Mrd € mehr als das Minus der Schätzung 2002 ausmacht. Nimmt man die 2001 erzielten 193,6 Mrd € zum Maßstab, so hätte die Schätzung ein Plus gegenüber den realen Einnahmen (nicht den Schätzungen) von 98,8 Mrd € zur Folge gehabt, das sind mehr als die bis 2012 avisierten 87 Mrd €. Weil der „Schätzerkreis“ lediglich die Abweichungen der letzten Schätzung mit den realen Ergebnissen ausweist und ansonsten lediglich auf die Differenz der jeweiligen Schätzungen abstellt, verwässert und immunisiert er das Ergebnis seiner Arbeit gegen Kritiker.

Anders ausgedrückt: Es ist kein Wunder, dass Fritz Schäffer ohne den Schätzerkreis die bessere Haushaltspolitik gemacht hat. Der Erkenntnisgewinn durch diese Gruppe orientiert sich an der Qualität der zentralen Plankommission der Deutschen Demokratischen Republik. Nicht die Abweichung von der Realität wird gemessen, sondern die vom Plan. Anders gesagt: Die Welt als Wille und Vorstellung (s.a. Schopenhauer) dient alljährlich als Grundlage für die Aufstellung des Staatshaushaltes. Dabei ist schon die so erheblich, dass die Zweifel an der Sinnhaftigkeit der Instrumente der deutschen Finanzpolitik begründet sind.

Für die fehlerhaften Prognosen gibt es drei Gründe. Zunächst einmal ist das schwierige an ihnen, dass sie die Zukunft betreffen (Mark Twain). Dann versuchen sie in einer komplexen arbeitsteiligen Welt das Wirtschaftswachstum vorher zu sagen. Welche Auswirkungen auf die Weltökonomie hätte aber ein angekündigter Nuklear-Angriff des Iran auf Israel. Oder ein terroristischer Anschlag auf einen Ölhafen oder eine Pipeline. Oder ein vorübergehender Gas-Boykott Russlands gegen Mitteleuropa zur Durchsetzung höherer Preise wie gegen die Ukraine oder Weißrussland. Oder ein Erdbeben. Oder oder oder.

Zweitens wachsen die Wirtschaft und das Volkseinkommen damit ja nicht linear. Meistens nehmen etwa die Exporte stärker zu als die inländische Nachfrage. In diesem Fall können Unternehmen Gewinne und damit ihre Steuerpflicht leicht auf ausländische Tochtergesellschaften verlagern, in dem sie denen niedrigere Verrechnungspreise in Rechnung stellen. Dann würden die Steuereinnahmen weniger stark steigen.

Lag etwa die so genannte Beschäftigungsschwelle bei 2,5 % Wirtschaftswachstum (also dem Wachstum, ab dem wieder eingestellt wird), so ist diese offensichtlich durch Hartz IV erheblich gesunken. Damals erhielten Arbeitslose im zweiten Jahr Arbeitslosenhilfe, die zwar steuerfinanziert wurde, sich aber trotzdem am früheren Einkommen und Lebensstandard orientierte. Was die Neigung, eine schlechter bezahlte Aufgabe zu übernehmen, nicht erhöht. Das Arbeitslosengeld II ist dagegen für alle gleich hoch und soll lediglich das „Existenzminimum“ absichern. Dadurch sinkt der Erwartungslohn, ab dem der Erwerbslose bereit ist, zu arbeiten auf ein Niveau, das rund 20 % über Hartz IV liegt und nicht 20 % über ALG II. Die deutliche Beschäftigungszunahme bei geringem Wirtschaftswachstum hat aber wieder Folgewirkungen. Durch die Mitarbeit entsteht mehr Gewinn und damit steigt auch die Steuerpflicht des Unternehmens. Das ist in den alten „ökonometrischen Modellen“ so nicht angenommen worden und wurde vermutlich korrigiert.

Der letzte Grund liegt in der Komplexität und stetigen Veränderung des Steuerrechts. Das hat nicht nur die Aufgabe, Einnahmen für den Staat zu erzielen, sondern soll den Zielen der Regierung dienen. Der Staat erlässt Steuern bei Wohlverhalten, etwa wenn man in erneuerbare Energien investiert. Oder wenn man Wärmedämmungsmaßnahmen an seinem Eigenheim durchführen lässt. Er besteuert unterschiedliche Einkommen völlig unterschiedlich. Fünf verschiedene Einkommen kennt das Steuerrecht: etwa aus Arbeit, aus Kapitaleinkünften aus Vemietung und Verpachtung und aus Land- und Forstwirtschaft. Das ganze Steuerrecht ist ein System von kommunizierenden Röhren, an denen ständig herum gefuhrwerkt wird. Ob die einzelne Änderung aber den gewünschten oder prognostizierten Effekt hat, wird nirgends öffentlich und entzieht sich so der Überprüfung.

Allerdings macht sich auch keine deutsche Edelfeder oder Qualitätszeitung die Mühe, die Qualität der Prognosen und der Schätzer zu überprüfen. Als Prof. Paul Kirchhof, Richter am Bundesverfassungsgericht a.D., sein neues Einkommenssteuerrecht vorstellte, schallte es „unfinanzierbar“ aus allen Ecken. 42 Mrd. € Ausfälle im ersten und 12 Mrd in jedem weiteren Jahr seien zu befürchten. Macht in der Summe 88 Mrd €. Das sind nur 3 Mrd. € weniger als der kleine Betrag, um den sich die Schätzer 2002 vertan haben. Und dabei stimmt der Betrag nicht einmal. Weil die Steuerstatistik nicht das tatsächliche Einkommen und die tatsächlichen Gewinne erfasst, sondern nur die bereits um die Abzugsmöglichkeiten gekürzte „Bemessungsgrundlage“. Weil aber die vollständigen Einkommen nicht bekannt sind, kann auch nicht kalkuliert werden, wie hoch die Mehreinnahmen gewesen wären. Das war ein Grund. Der andere kommt später.

Wie so viele andere „moderne“ Instrumente der Wirtschafts- und Sozialpolitik ist der Arbeitskreis Steuerschätzung einfach nutzlos. Er dient der Verschleierung der tatsächlichen Entwicklung der Steuereinnahmen und soll für den Bürger unkenntlich machen, wie stark der Entzug privater Mittel für öffentliche Zwecke Jahr für Jahr anwächst. Warum braucht der Staat immer mehr Geld ? Gerade in besseren Zeiten müsste der Bedarf doch sinken und nicht um 50 Mrd. € steigen.

Für die Finanzplanung gibt es eine einfache verlässliche Meßlatte. Die tatsächlich eingenommenen Mittel des Vorjahres. Die haben fast schon eine keynesianistische Funktion. Wenn tatsächlich höhere Einnahmen erzielt werden, können diese für die tatsächliche Schuldentilgung verwendet werden. Nur in konjunkturell schlechten Jahren, in denen die Steuereinnahmen tatsächlich sinken wie in den vergangenen Jahren, ergibt sich ein – geringes – Defizit.

Aber selbstregulierende Mechanismen mag der Politiker nicht. Sie verhindern Stimmenmaximierung

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